《市場監(jiān)管總局關(guān)于支持疫情防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)反壟斷執(zhí)法的公告》解讀
摘自：國家市場監(jiān)督管理局
一、為什么要制定《公告》？
當(dāng)前，全國正處于統(tǒng)籌推進(jìn)新冠肺炎疫情防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)的關(guān)鍵時期。習(xí)近平總書記指出要在常態(tài)化疫情防控中加快推進(jìn)生產(chǎn)生活秩序全面恢復(fù)，抓緊解決復(fù)工復(fù)產(chǎn)面臨的困難和問題，力爭把疫情造成的損失降到最低限度，確保實現(xiàn)全面建成小康社會、決戰(zhàn)脫貧攻堅目標(biāo)任務(wù)。李克強(qiáng)總理強(qiáng)調(diào)，要在做好常態(tài)化防控的同時，積極創(chuàng)造有利條件推進(jìn)全面復(fù)工復(fù)產(chǎn)。
公平競爭的市場環(huán)境是企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)、全面恢復(fù)生產(chǎn)生活秩序、保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行的重要基礎(chǔ)。越是特殊時期、困難時刻，市場主體越期待公平競爭，民營企業(yè)、中小企業(yè)越需要公平競爭。支持疫情防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)，必須更大力度營造公平競爭的市場環(huán)境。疫情防控期間，我們接到一些企業(yè)希望加快經(jīng)營者集中審查進(jìn)度、助力復(fù)工復(fù)產(chǎn)的建議，以及疫情防控物資價格上漲涉嫌壟斷問題的反映；地方市場監(jiān)管部門就涉疫情防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)經(jīng)營者合作協(xié)議豁免、把握有關(guān)政策公平競爭審查界限等問題提出咨詢。為進(jìn)一步貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署，及時回應(yīng)企業(yè)和地方市場監(jiān)管部門在疫情防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)中的反壟斷關(guān)注，切實解決企業(yè)面臨的實際困難，我們堅持問題導(dǎo)向，深入分析當(dāng)前疫情防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)形勢要求，研究制定《公告》，更好發(fā)揮反壟斷監(jiān)管職能，營造公平競爭的市場環(huán)境，全力支持疫情防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)。
二、《公告》具有哪些突出特點？
《公告》針對當(dāng)前疫情防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)中市場主體面臨反壟斷方面的突出問題，進(jìn)行了全面系統(tǒng)回應(yīng)，提出了一系列切實可行的具體措施和辦法，體現(xiàn)了五個特點：
一是態(tài)度。《公告》將支持疫情防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)作為當(dāng)前反壟斷工作的重中之重，明確了疫情防控期間反壟斷執(zhí)法的立場和態(tài)度，有利于明確法律界限，有利于穩(wěn)定市場預(yù)期，也有利于市場監(jiān)管部門統(tǒng)一認(rèn)識、形成合力。
二是速度。經(jīng)營者集中申報采取非現(xiàn)場方式進(jìn)行，為涉疫情防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)經(jīng)營者集中案件建立審查綠色通道，依法加快審查，最大程度為企業(yè)節(jié)約交易時間、降低交易成本，助力企業(yè)發(fā)展。
三是力度。《公告》明確將防控物資、公用事業(yè)、重要民生商品作為當(dāng)前反壟斷執(zhí)法的重點關(guān)注領(lǐng)域，要求切實加大執(zhí)法力度，堅決依法從嚴(yán)從重從快查處妨礙疫情防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)的壟斷行為，保護(hù)市場公平競爭，維護(hù)人民群眾切身利益。
四是精度。支持疫情防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)需要科學(xué)監(jiān)管、精準(zhǔn)施策?！豆妗丰槍σ咔榉揽睾蛷?fù)工復(fù)產(chǎn)的實際需要，提出依法豁免涉疫情防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)的經(jīng)營者合作協(xié)議，加強(qiáng)公平競爭審查政策支持，著力回應(yīng)和解決當(dāng)前企業(yè)發(fā)展和政策制定中面臨的現(xiàn)實問題。
五是溫度。市場監(jiān)管部門既是監(jiān)管部門，也是服務(wù)部門?！豆妗芬笫袌霰O(jiān)管部門切實加強(qiáng)對經(jīng)營者的合規(guī)指導(dǎo)和服務(wù)，及時響應(yīng)企業(yè)反壟斷訴求，幫助企業(yè)渡過難關(guān)、恢復(fù)生產(chǎn)，寓監(jiān)管于服務(wù)之中，體現(xiàn)了反壟斷工作的“溫度”。
三、市場監(jiān)管總局在加快審查涉疫情防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)的經(jīng)營者集中案件方面有哪些具體舉措？
提高經(jīng)營者集中審查效率，保障和支持企業(yè)并購交易，對降低企業(yè)交易成本、穩(wěn)定市場預(yù)期、提振企業(yè)信心、加快復(fù)工復(fù)產(chǎn)具有重要作用。市場監(jiān)管總局從維護(hù)企業(yè)切身利益、支持企業(yè)發(fā)展出發(fā)，及時調(diào)整工作方式、優(yōu)化審查流程、提高審查效率，切實保障企業(yè)并購交易順利進(jìn)行。
一是實行非現(xiàn)場申報。申報人可以通過電子郵箱提交申報材料及補(bǔ)充問題回復(fù)，不方便網(wǎng)上辦理的也可以郵寄。受理通知、補(bǔ)充文件清單、立案通知及審查決定也將通過電子郵箱或傳真送達(dá)，在減少人員聚集和流動的同時，提高申報、立案和審查效率。
二是建立綠色通道。對醫(yī)藥制造、醫(yī)療儀器設(shè)備及器械制造、食品制造、交通運(yùn)輸、批發(fā)零售等與疫情防控和基本民生密切相關(guān)領(lǐng)域，受疫情影響較重的餐飲、住宿、旅游等行業(yè)，以及為復(fù)工復(fù)產(chǎn)實施的經(jīng)營者集中案件，建立審查綠色通道，依法加快審查，為企業(yè)并購交易提供有力支持。
三是加強(qiáng)全程指導(dǎo)。通過電話會議、電子郵件等形式，與經(jīng)營者保持高頻互動，為經(jīng)營者提交完備申報文件、資料提供全程指導(dǎo)，在基本文件資料齊全后第一時間立案審查，有效壓縮審查時間、提高審查效率。
這些措施發(fā)揮了積極效果。一季度，市場監(jiān)管總局收到經(jīng)營者集中申報111件、立案113件、審結(jié)111件，同比增長4.7%、6.6%和0.9%；平均審結(jié)時間比去年縮短8天，下降26.9%，為企業(yè)節(jié)約了交易時間、降低了交易成本，有力地支持了疫情防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)。
四、《公告》提出依法豁免涉疫情防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)的經(jīng)營者合作協(xié)議，請介紹主要考慮和有關(guān)情況。
《反壟斷法》禁止經(jīng)營者達(dá)成壟斷協(xié)議，同時也規(guī)定了對協(xié)議的豁免情形。疫情防控期間，由于供應(yīng)鏈沖擊帶來的供給減少或者部分商品需求集中增加，可能導(dǎo)致商品供需之間出現(xiàn)缺口；同時，在藥品疫苗、檢測技術(shù)、醫(yī)療器械、防護(hù)設(shè)備等方面也可能需要進(jìn)行聯(lián)合研發(fā)，為打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)提供強(qiáng)大科技支撐。經(jīng)營者之間為此達(dá)成和實施的一些合作協(xié)議，能夠保障重要防控物資供應(yīng)、增強(qiáng)復(fù)工復(fù)產(chǎn)能力，有助于促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步和增進(jìn)效率，實現(xiàn)社會公共利益，保護(hù)消費(fèi)者利益，符合《反壟斷法》對協(xié)議的豁免規(guī)定。
《公告》依據(jù)我國《反壟斷法》規(guī)定，結(jié)合疫情防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)實際，明確和細(xì)化了協(xié)議豁免的具體情形，包括：一是為藥品疫苗、檢測技術(shù)、醫(yī)療器械、防護(hù)設(shè)備等領(lǐng)域改進(jìn)技術(shù)、研究開發(fā)新產(chǎn)品；二是為提高防控物資產(chǎn)品質(zhì)量、降低成本、增進(jìn)效率而統(tǒng)一產(chǎn)品規(guī)格、標(biāo)準(zhǔn)或者實行專業(yè)化分工；三是為實現(xiàn)救災(zāi)救助等社會公共利益；四是為提高中小經(jīng)營者經(jīng)營效率、增強(qiáng)中小經(jīng)營者競爭力。通過列舉的方式，明確《反壟斷法》法律界限，支持經(jīng)營者在遵守《反壟斷法》的前提下開展合作，提升企業(yè)競爭力，為疫情防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)作出積極貢獻(xiàn)。達(dá)成上述合作協(xié)議的經(jīng)營者可以向市場監(jiān)管總局提出豁免申請，市場監(jiān)管總局將積極給予指導(dǎo)，符合《反壟斷法》規(guī)定的，依法給予豁免。
這一做法與其他國家和地區(qū)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法趨勢是一致的。我們注意到，美國、歐盟等其他國家和地區(qū)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)也發(fā)布了類似的指導(dǎo)性文件，鼓勵和支持經(jīng)營者在關(guān)鍵性藥品、醫(yī)療設(shè)備、防控用品等方面實施聯(lián)合生產(chǎn)、研發(fā)、采購以及技術(shù)數(shù)據(jù)共享等合作行為，并通過設(shè)立快捷程序、提供寬慰函等方式予以指導(dǎo)。
五、哪些行業(yè)和領(lǐng)域是疫情防控期間反壟斷執(zhí)法重點？
公平競爭的市場秩序?qū)Ρ３址揽匚镔Y和重要民生商品價格穩(wěn)定、供應(yīng)充足至關(guān)重要。疫情防控期間，我們接到一些關(guān)于疫情防控物資價格上漲涉嫌壟斷問題的舉報，并迅速開展了核查工作。針對疫情防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)需要，《公告》明確將防控物資、公用事業(yè)、重要民生商品作為疫情防控期間反壟斷執(zhí)法的重中之重，嚴(yán)厲打擊妨礙疫情防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)的壟斷行為，切實保護(hù)疫情防控物資市場公平競爭，維護(hù)人民群眾切身利益。對于口罩、藥品、醫(yī)療器械、消殺用品等防控物資及原輔材料，供水、供電、供氣等與民生密切相關(guān)的行業(yè)和領(lǐng)域存在的協(xié)同漲價、限制產(chǎn)量、分割市場、聯(lián)合抵制、固定或限定轉(zhuǎn)售價格等壟斷協(xié)議，以及不公平高價、拒絕交易、限定交易、搭售或附加不合理交易條件、差別待遇等濫用市場支配地位行為，市場監(jiān)管部門將依法從嚴(yán)從重從快查處，并及時公開曝光典型案例，對發(fā)“疫情財”的違法行為露頭就打、絕不姑息，為疫情防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)提供堅實保障。
據(jù)我們了解，一些國家和地區(qū)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)也紛紛加大防控物資、重要民生商品等領(lǐng)域的執(zhí)法力度，嚴(yán)厲打擊利用疫情謀取壟斷利益的違法行為。如美國司法部表示將對在口罩、呼吸機(jī)、診斷設(shè)備等領(lǐng)域?qū)嵤┖诵目ㄌ貭栃袨椋▔艛鄥f(xié)議）的任何人提起刑事訴訟；日本公平競爭委員會警告商家不得捆綁高價商品銷售口罩；韓國、意大利反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對電商平臺不合理漲價行為開展調(diào)查等。
六、《公告》要求加強(qiáng)公平競爭審查政策支持，具體將采取哪些舉措？
公平競爭審查是制定涉企政策措施的必經(jīng)程序。各級市場監(jiān)管部門將支持政策制定機(jī)關(guān)科學(xué)開展公平競爭審查，準(zhǔn)確把握政策界限，快速審查通過有利于疫情防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)的政策措施。
一是保障公平競爭。各類幫扶政策應(yīng)以保障公平競爭為原則和前提，防止出于短期利益，出臺含有指定交易、固定價格、分割市場等排除、限制競爭內(nèi)容的政策措施，影響全國統(tǒng)一開放、競爭有序市場體系建設(shè)，切實為企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)清障減負(fù)，營造公平競爭的政策環(huán)境。
二是優(yōu)化審查流程。對有利于保障重要防控物資生產(chǎn)供應(yīng)，幫扶受疫情影響嚴(yán)重的行業(yè)和地區(qū)經(jīng)營者恢復(fù)生產(chǎn)、渡過難關(guān)，擴(kuò)大消費(fèi)、穩(wěn)定就業(yè)的政策措施，要指導(dǎo)和幫助政策制定機(jī)關(guān)簡化審查流程、快速審查通過，切實增強(qiáng)政策支持的及時性、針對性和有效性。
三是準(zhǔn)確適用例外。對排除和限制市場競爭不嚴(yán)重，且有助于實現(xiàn)扶貧開發(fā)、救災(zāi)救助等社會保障目的和社會公共利益的政策措施，可以在明確實施期限后出臺，進(jìn)一步加大對疫情防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)的政策支持力度。
各級市場監(jiān)管部門作為本級公平競爭審查聯(lián)席會議牽頭部門，將充分發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，加強(qiáng)與政策制定機(jī)關(guān)的溝通交流，及時答復(fù)政策制定機(jī)關(guān)的意見征詢，支持和幫助政策制定機(jī)關(guān)把準(zhǔn)政策界限、提高審查效率，做好公平競爭審查工作，更好服務(wù)疫情防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)。
七、市場監(jiān)管部門在加強(qiáng)經(jīng)營者反壟斷合規(guī)指導(dǎo)方面開展了哪些工作？
經(jīng)營者自覺開展反壟斷合規(guī)，是從源頭防范壟斷行為的有效措施。在疫情防控期間，鼓勵和指導(dǎo)經(jīng)營者建立健全反壟斷法律合規(guī)制度，支持行業(yè)協(xié)會加強(qiáng)行業(yè)自律，可以降低經(jīng)營者合規(guī)成本，提高經(jīng)營者自覺遵守反壟斷法律法規(guī)、公平開展市場競爭的意識和能力，最大限度減少壟斷行為發(fā)生，形成營造公平競爭環(huán)境、支持疫情防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)的強(qiáng)大合力。
2019年11月，市場監(jiān)管總局就《經(jīng)營者反壟斷合規(guī)指南》公開征求社會公眾意見，為經(jīng)營者加強(qiáng)反壟斷合規(guī)提供全面指引。浙江、上海等地結(jié)合工作實際，制定了本地區(qū)反壟斷合規(guī)指引；近期，黑龍江、江西、吉林等地為推動企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)，發(fā)布了反壟斷風(fēng)險提示和合規(guī)指引，均對經(jīng)營者做好反壟斷合規(guī)起到了很好的指導(dǎo)指引作用。下一步，各省級市場監(jiān)管部門將按照《公告》要求，繼續(xù)加強(qiáng)對經(jīng)營者的反壟斷合規(guī)指導(dǎo)和服務(wù)，引導(dǎo)經(jīng)營者全面、有效開展反壟斷合規(guī)管理工作，自覺遵守反壟斷法律法規(guī)，依法開展競爭，主動維護(hù)市場競爭秩序。
八、對疫情防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)有關(guān)的反壟斷問題，經(jīng)營者和消費(fèi)者可以通過哪些渠道反映或者咨詢？市場監(jiān)管總局將如何回應(yīng)？
暢通公眾訴求渠道，是堅持問題導(dǎo)向，切實增強(qiáng)支持疫情防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)政策措施及時性、針對性、有效性的關(guān)鍵?！豆妗饭_了包括電話、電子郵件、傳真、郵寄、網(wǎng)站公眾留言等在內(nèi)的各種聯(lián)系方式。任何單位和個人可以通過這些渠道，向市場監(jiān)管總局提出與疫情防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)相關(guān)的反壟斷業(yè)務(wù)咨詢、豁免申請和投訴舉報。同時，市場監(jiān)管總局建立反壟斷訴求快速響應(yīng)機(jī)制，將在2個工作日內(nèi)與聯(lián)系人進(jìn)行聯(lián)系，確保件件有著落、事事有回音。
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